Con il termine generico, anche se molto conosciuto, di Croce Rossa internazionale si intende un insieme di Istituzioni indipendenti che nel loro complesso costituiscono il Movimento Internazionale della Croce Rossa e della Mezzaluna Rossa, definizione istituzionalmente e statutariamente più corretta della precedente. Il Movimento è dunque costituito dal Comitato Internazionale della Croce Rossa (CICR), dalla Federazione Internazionale delle Società di Croce Rossa e Mezzaluna Rossa (FICR) e da 186 Società Nazionali presenti ed attive in altrettanti Stati sovrani, oltre ad alcune Società nazionali in via di costituzione e non ancora ufficialmente riconosciute.
Il CICR è l’organismo fondatore della Croce Rossa, è governato solo da cittadini svizzeri che si perpetuano per cooptazione, è un’Istituzione di diritto privato svizzero cui la Comunità internazionale ha conferito compiti e privilegi unici: quello di essere intermediario neutro tra le parti in caso di guerra o comunque di conflitto armato; quello di essere il custode delle Convenzioni di Ginevra; quello di poter incontrare con propri delegati i prigionieri di guerra ed i prigionieri politici senza la presenza di estranei o di testimoni (solo nel 2010 sono state effettuate circa 500.000 visite); quello di favorire e organizzare gli scambi di prigionieri tra le parti in conflitto.
Se il CICR agisce in tempo di guerra per assicurare alle vittime protezione ed assistenza, i compiti della Federazione si estrinsecano in tempo di pace per portare soccorso alle persone più vulnerabili, rese tali da catastrofi naturali o da problemi di salute o dalla povertà. Le Società Nazionali, infine, praticamente in ogni angolo del mondo, grazie ad un possente network di volontari, possono operare portando assistenza fin nei più remoti villaggi con un’organizzazione che per capillarità e diffusione è unica al mondo.
In un recente studio la Federazione calcola in 6 miliardi di dollari l’anno il valore economico dei servizi offerti da 13,1 milioni di volontari nelle catastrofi e quotidianamente nell’assistenza e nello sviluppo delle comunità, affiancando lo staff retribuito in un rapporto di 1 a 20, nel senso che per ogni dipendente di Croce Rossa nel mondo ci sono 20 volontari. Tutte le attività della Croce Rossa e della Mezzaluna Rossa (che è la stessa cosa per i Paesi di tradizione e cultura islamica) sono orientate da 7 Principi Fondamentali che rappresentano una sorta di “Libro sacro” del Movimento di cui chiariscono filosofia e modi di essere. Approvati dopo una lunghissima gestazione durata decenni dalla Conferenza Internazionale di Vienna del 1965, in un mondo che si modifica tanto rapidamente ed in cui persino le leggi e le costituzioni degli Stati durano lo spazio di un mattino, i 7 Principi Fondamentali rimangono inalterati e inemendati e nessuno mai ne ha proposto una riformulazione, a dimostrazione di quali radici profonde li abbiano prodotti e fatti prosperare. Il primo e più importante dei 7 Principi è quello di Umanità, senza il quale gli altri sarebbero inutili.
Il potere della Croce Rossa è il potere dell’Umanità, usato sempre nell’interesse di chi ha bisogno di aiuto. Il principio di Neutralità ci dice che cosa la Croce Rossa non fa: si astiene dal prender parte alle controversie di ordine politico, razziale e religioso. L’Indipendenza ci spiega la collocazione istituzionale unica della Croce Rossa che è un’organizzazione di soccorso volontario e gratuito (altro principio il carattere volontario), ma ha una caratteristica che la differenzia da tutte le altre organizzazioni pubbliche e private. Basata su una legislazione non solo nazionale, ma anche internazionale, la Croce Rossa è collocata in una posizione terza (noi diciamo il “terzo pilastro” del mondo), in mezzo tra il sistema dei governi, con le sue propagazioni internazionali rappresentate dalle Nazioni Unite, ed il sistema della cosiddetta Società civile, rappresentata da centinaia di migliaia se non milioni di organizzazioni non governative (ONG, in Italia definite ONLUS).
Specifica di questa collocazione istituzionale particolare è l’Ausiliarietà, un rapporto cioè privilegiato e intimo con i governi a tutti i livelli. La CRI nel nostro Paese paga pesantemente il mancato riconoscimento della sua esatta natura e l’alternativa che le viene proposta è tra la condizione attuale di Ente di diritto pubblico non economico – con tutte le note difficoltà tipiche di un sistema ancora regolato da prassi e mentalità superate, comunque di uno o due secoli indietro rispetto all’evoluzione dei tempi, ma anche del semplice buon senso – e la riduzione al rango di ONLUS, con relativa minaccia di perdita di status e dei connessi finanziamenti pubblici. Ma questo è un problema tutto italiano. Per fortuna la Croce Rossa è Universale (altro Principio) ed Imparziale.
Quest’ultimo importantissimo quanto poco noto Principio fondamentale contiene in sé anche il concetto di proporzionalità. L’intervento della Croce Rossa è “needs driven”, orientato cioè esclusivamente dai bisogni, senza essere condizionato da considerazioni di ordine politico. Se in un conflitto tra due Stati le necessità fossero, ad esempio, 80 da una parte e 20 dall’altra, così come è ipotizzabile per l’attuale conflitto israelo-palestinese, la Croce Rossa deve ripartire le risorse disponibili per l’80% a favore di una parte ed il 20% a favore dell’altra. Fare 50 e 50 sarebbe un concetto politico e non un concetto umanitario come quello cui si ispira il Movimento Internazionale.
Nel corso dei decenni l’attività della Croce Rossa è stata generalmente circondata da consenso popolare universale; qualche critica è stata avanzata da quanti preferiscono altre organizzazioni non vincolate come la nostra dalla apoliticità e quindi anche apparentemente più efficaci sul piano mediatico nella segnalazione e nella denuncia delle responsabilità e degli orrori delle guerre. Un vecchio presidente del CICR, Max Huber, soleva dire: “non è tanto importante quanto la Croce Rossa dice, ma quanto la Croce Rossa fa”, a sottolineare lo stretto riserbo, a volte la vera e propria segretezza in cui si muovono le attività del Movimento, che così ritiene di meglio poter perseguire gli interessi delle vittime.
Che cosa succederebbe infatti se a seguito di giudizi critici contro questo o quel governo in odore di crimini contro l’umanità fosse negato, per rappresaglia, alla Croce Rossa l’accesso alle prigioni ed alle vittime di quel governo? Proprio queste ci rimetterebbero, venendo loro a mancare quello che spesso è l’unico contatto col mondo esterno e l’unica possibilità di parlare e di confidarsi con esseri umani che non siano i loro carcerieri, spesso aguzzini. Per questa preoccupazione, la strategia del non giudicare né condannare, né lanciare pubblici appelli o denunce è applicata dal Movimento con grande rigore, anche a prezzo di essere ritenuti o considerati un’Istituzione “vecchia” (“La Croix Rouge est vieille!”), come mi disse un giorno all’Assemblea Generale delle Nazioni Unite dedicata all’HIV/AIDS Bernard Kouchner, il medico fondatore di Medecins sans Frontieres per molto tempo poi ministro degli affari esteri del governo francese. “Ils sont vieux, mais ils font un grand boulot”, mi confermò sempre Kouchner qualche anno dopo all’Eliseo in occasione del 90° anniversario della costituzione a Parigi della Lega, primo nome della Federazione Internazionale.
Una cosa è certa: le ONG considerate “moderne” si cacciano nei pasticci molto più del Movimento che, nonostante lavori sempre ai confini tra la vita e la morte, riesce a mantenere un equilibrio che in guerra lo preserva da attacchi e rappresaglie, anche a costo a volte di ritirarsi se l’ambiente è troppo pericoloso ed ostile ad una vera azione umanitaria. In questi casi è difficile giudicare: la differenza tra eroismo o temerarietà, realismo e codardia viene fatta a posteriori e manca sempre la controprova di che cosa sarebbe avvenuto con decisioni diverse.
Se il CICR fosse stato ascoltato dalla CRI a Baghdad, probabilmente Baldoni non sarebbe morto, anche se la Storia non si fa né coi se, né coi ma, tanto meno pontificando dal proprio ufficio a migliaia di kilometri di distanza. E’ pur vero che i tempi cambiano con una velocità impressionante e che non siamo più all’epoca della battaglia di Solferino. Verrebbe da dire “non ci sono più le belle guerre di una volta” precedute dalle dichiarazioni, dalle visite degli ambasciatori ed in cui si sapeva fin dall’inizio chi si opponeva a chi, mentre gli aspetti deteriori venivano nascosti dalle propagande all’opinione pubblica.
Oggi, con la globalizzazione e la mediatizzazione tutto avviene sotto gli occhi di tutti, si moltiplicano gli attori di ogni conflitto, molti dei quali non solo non hanno firmato le Convenzioni di Ginevra, ma addirittura le ignorano, essendo combattenti irregolari non statuali. E’ nata nel mondo una nuova superpotenza, l’opinione pubblica, che tutto vede o crede di vedere e di sapere e che giudica, rendendo sempre più difficile la governance, ogni tipo di governance a tutti i livelli. In questi scenari così rapidamente cangianti, può la Croce Rossa continuare a segnalare le violazioni non solo delle Convenzioni, ma anche dei diritti umani fondamentali che avvengono quotidianamente in ogni parte del mondo anche nei paesi che dicono di fare del rispetto dei diritti dell’uomo una loro priorità, senza coinvolgere pienamente l’opinione pubblica? Il dilemma pubblicità verso segretezza, denuncia verso riserbo si è andato progressivamente ingrandendo nel primo decennio del nuovo millennio, di pari passo con un atteggiamento operativo più attento che nel passato agli aspetti di segnalazione degli abusi non solo alle autorità, ma anche all’opinione pubblica.
Nelle numerose sedi e occasioni di confronto istituzionale (le Assemblee Generali della Federazione e delle 186 Società Nazionali; il Consiglio dei Delegati, in cui tutte le componenti del Movimento sono rappresentate, e le Conferenze Internazionali, in cui alle tre componenti del Movimento si aggiungono con diritto di voto i governi firmatari delle Convenzioni di Ginevra) si è giunti a teorizzare che le attività di Croce Rossa nel mondo abbiano due aspetti: il primo, più noto e tradizionale, quello operativo-assistenziale; il secondo, meno noto ma di importanza crescente, quello di diplomazia umanitaria.
I due termini “diplomazia” e “umanitaria” sono stati a lungo considerati poco compatibili e quasi una contraddizione in termini. Tuttora molti “diplomatici” non apprezzano l’accostamento. L’apparente incompatibilità deriva dal fatto che la “diplomazia” è stata considerata come troppo collegata al ruolo della politica per essere considerata idonea a descrivere attività del mondo umanitario. In realtà questo è un malinteso che ignora che gli operatori umanitari lavorano quasi quotidianamente in contesti politici. I dirigenti del Movimento sono impegnati di necessità coi governi e le autorità a tutti i livelli con il loro ruolo ausiliario dei poteri pubblici per difendere le necessità delle persone più vulnerabili.
Il termine “diplomazia” quindi è ben pesato e deliberato non a caso ma come espressione di una specifica volontà del Movimento. Diplomazia umanitaria è dunque l’insieme di azioni nei confronti dei governi a tutti i livelli per convincerli ad operare sempre in ogni circostanza nel rispetto dei diritti dell’uomo ed anche dei principi fondamentali della Croce Rossa. Nel contesto umanitario, diplomazia è la definizione “ombrello” per tutte le differenti tecniche e strategie che possono essere applicate per ricercare soluzioni che siano in linea cogli interessi delle vittime.
Essa comprende l’advocacy, la negoziazione privata, la promozione dei fondamentali principi e valori umanitari anche attraverso pubbliche campagne volte a sensibilizzare l’opinione pubblica sulle vulnerabilità. In particolare, l’advocacy, un termine inglese che non ha in altre lingue analoghi, se non arcaici o vetusti (perorare in italiano o pledoyer in francese), indica l’importanza che nella diplomazia umanitaria venga dato ascolto agli ultimi, ai più indifesi, ai più poveri, ai più emarginati che non contano nulla anche perché non hanno accesso ai mezzi di comunicazione di massa. La diplomazia umanitaria e l’advocacy stanno diventando poco a poco e senza fare troppo clamore, che potrebbe ottenere effetti boomerang, e sempre nello stile di Croce Rossa che antepone a tutto l’interesse delle vittime, una componente essenziale dell’attività planetaria del Movimento della quale il mondo sembra apprezzare e comprendere l’importanza.
Mi è capitato più volte, in sede di Nazioni Unite, di fronte ad una presa di posizione basata sulle evidenze scientifiche e non sui pre-giudizi della politica, osservare l’effetto che queste posizioni hanno sui governi. Se le ONG, è stato più volte asserito, protestano anche violentemente, questo fa parte del gioco e non turba più di tanto nessuno; se la Croce Rossa si impegna in una posizione precisa, questo ha un effetto immediato molto maggiore, anche perché, come si legge nella Strategia 2010 della Federazione “Advocacy is on safer ground when supported by activities”, cioè “L’Advocacy è su un terreno più sicuro quando è supportata dalle attività”. Altrimenti, come capita spesso, tutti sono bravi a parlare! Un esempio eclatante di azione diplomatica di successo della Croce Rossa è stata quella in favore di una politica umanitaria sulle droghe che reclama più attenzione alla salute pubblica e meno alla repressione, più enfasi alla presa in carico ed alla terapia dei tossicomani e meno alla loro punizione ed al loro incarceramento.
Dopo un periodo di più o meno esplicita resistenza tale nuova policy è stata fatta recentemente propria da tutte le organizzazioni delle Nazioni Unite coinvolte a vario titolo con il problema (UNAIDS – OMS – UNODC e Global Fund), con conversioni anche a 180° sicuramente orientate e rafforzate dalle precedenti prese di posizione, dalle pubblicazioni e dall’attività formativa e di advocacy della Croce Rossa.
I benefici ricadranno su milioni di persone vulnerabili. Anche la terminologia interna ed esterna della Croce Rossa sta cambiando per enfatizzare il diritto-dovere del Movimento di alzare la propria voce in tutte le questioni di rilevanza umanitaria, senza assistere passivamente al perpetuarsi di veri e propri crimini contro l’umanità, come le torture a tutti i livelli e in ogni parte del mondo. Non a caso la Strategia 2020 della Federazione si intitola “Saving lives, changing minds”, che vuol dire salvare vite, ma anche cambiare mentalità. Changing minds rimanendo neutrali potrebbe a prima vista sembrare un’altra contraddizione in termini. In realtà il Principio Fondamentale di Neutralità va bene inteso ed interpretato: il Movimento non deve prendere parte alle controversie ed alle dispute di ordine politico, razziale e religioso, non deve cioè discriminare a motivo di nazionalità, razza, religione, appartenenza a questo o a quel partito politico, a questa o a quella corrente ideologica, di pensiero o di fede.
Ma la Croce Rossa e la Mezzaluna Rossa non sono affatto neutrali nei confronti della sofferenza umana. Anzi il Movimento è partigiano e nemico di tutto ciò che può provocare o aggravare la sofferenza umana ed ha il diritto-dovere di agire non solo con le azioni ma anche con la parola e gli statement ogni volta che la cattiveria umana può produrre azioni in contrasto con il principio di Umanità. Una recente presa di posizione su Gaza è paradigmatica di questo nuovo corso del Movimento, più aperto e consapevole che l’ambiente in cui tutti agiscono non è più quello della battaglia di Solferino ma quello della globalizzazione e della mediatizzazione in cui i segreti e gli avvenimenti di cui i Governi venivano a conoscenza attraverso i messaggi cifrati degli Ambasciatori vengono ora diffusi 5 minuti prima dai grandi network televisivi come CNN, BBC o Al Jazzeera.
Nel comunicato del CICR su Gaza infatti si può leggere: «Blocco di Gaza: non un altro anno! – Le privazioni sofferte dal milione e mezzo di abitanti di Gaza non possono essere alleviate dagli aiuti umanitari. L’unica soluzione sostenibile è la revoca del blocco. Come il CICR ha ripetutamente sottolineato, la terribile situazione di Gaza non può essere risolta dagli aiuti umanitari. Il blocco imposto sulla striscia sta per arrivare al suo quarto anno, soffocando ogni reale possibilità di sviluppo economico. Tutta la popolazione civile di Gaza viene punita per atti di cui la stessa non è assolutamente responsabile.
Il blocco rappresenta quindi una punizione collettiva imposta in chiara violazione degli obblighi posti dal diritto internazionale umanitario allo Stato di Israele. “Il blocco sta avendo un devastante impatto sul milione e mezzo di persone che abitano nella striscia”, dice Béatrice Mégevand-Roggo, il Capo delle Operazioni per il medio-oriente del CICR. “Per questo motivo stiamo facendo pressione su Israele perché metta fine al blocco”». Proprio in questa parte del medio Oriente il Movimento è stato protagonista di un’importante azione di Diplomazia Umanitaria, essendo riuscito ad avvicinare le Società nazionali di Israele e della Palestina che hanno fra di loro rapporti di collaborazione molto migliori di quelli dei rispettivi Governi.
In particolare un MoU (Memorandum of Understanding) è stato firmato nel 2005 per regolare dal punto di vista pratico e concreto l’interazione operativa delle 2 Società che agiscono in territori problematici per quanto concerne almeno l’aspetto della sovranità. La Croce Rossa di per sé non è, come altre pur benemerite organizzazioni (si pensi ad Amnesty International o a Human Rights Watch) un’Istituzione di denuncia, ma è un’Istituzione di soccorso. Le sue priorità sono gli aiuti concreti alle vittime. Tutto è finalizzato a migliorare le condizioni individuali e collettive delle persone sofferenti.
E’ pur vero che la denuncia delle violazioni del rispetto dei diritti basilari dell’Uomo può contribuire, se ha un seguito – il che peraltro non è scontato – a migliorare le condizioni di vita di un popolo o di un gruppo. E’ anche vero che il tacere di fronte ad azioni gravi e che “gridano vendetta al cospetto di Dio” può tradursi in una sorta di complicità da omissione, o almeno essere interpretata come tale. Il dilemma sulla strategia da adottare è tutto racchiuso tra i due estremi del silenzio e della denuncia, avendo sempre come priorità il reale interesse concreto delle vittime.
Non è una scelta facile e di volta in volta, ferma restando la stella cometa dell’aiuto all’umanità sofferente, la decisione può variare. Ed è anche plausibile che, dando per scontata la competenza e la tensione morale di chi è chiamato a mettere in pratica i Principi e le policies nelle situazioni di giorno in giorno, ci possano essere o essere stati anche degli errori. Come forse durante la 2^ Guerra Mondiale un atteggiamento troppo misurato nei confronti dei crimini di guerra. Un antico proverbio giapponese diceva “Pensare senza agire non porta a nulla, ma agire senza pensare porta al disastro”.
Questo proverbio deve essere bene in mente a tutte le istanze della Croce Rossa Internazionale che quotidianamente in ogni angolo del mondo si confrontano con la sofferenza umana in scenari sempre diversi, avendo come imperativo categorico quello di agire a favore di ogni vittima, ma anche quello di prevenire e rimuovere le cause capaci di rendere una vita difficile da essere vissuta o addirittura insopportabile.
Massimo Barra
Presidente della Commissione Permanente della Croce Rossa e della Mezzaluna Rossa